• Par : Gaby Kabue
• 2020-05-04 15:23:32

Résumé

La République Démocratique du Congo regorge des potentialités minières incommensurables, dont l’exploitation responsable est porteuse du développement économique et la réduction de la pauvreté à travers le pays. En dépit des multiples problèmes expérimentés dans par le secteur sur le marché international les mines demeurent un vecteur du développement avec plus 11000 substances minérales différentes pour une valeur estimée à 3700 milliards de dollars américains. Le secteur minier représente 95% de recettes d’exportations pour une contribution de 10%  au produit intérieur brut (PIB), ce qui fait de lui un moteur de l’économie nationale. Les richesses minérales de la RDC sont très répandues dans toutes les provinces notamment le cuivre, le coltan, le cobalt, le diamant, la cassitérite, le zinc, le wolframite, l’or, le manganèse, le gaz, etc. Les statistiques révèlent que le pays est le grand producteur cobalt disposant environ 48% des réserves mondiales, et 73,940 tonnes ont été produites en 2017. L’existence des richesses minières ne cesse d’attirer d’innombrables sociétés minières d’opérer dans le secteur. D’après les indicateurs il s’avère que la RDC va enregistrer un taux de croissance moyen de 17% au courant de l’année 2018, surplombant d’autres marchés miniers. Il est fort important de noter que le secteur minier est émaillé par une pléthore d’enjeux économiques, environnementaux, sociaux, lesquels ont conduit le législateur d’édicter la loi minière de 2002, en vue de réglementer les opérations extractives minières et surtout mettre sur pied une législation caractérisée d’incitative avec des procédures d’octroi des droits de carrières objectives, rapides et transparentes dans laquelle sont organisées les régimes fiscal, douanier et de change.. Cependant, une clause de stabilité préconise que le code minier de 2002 doit être révisé après dix ans de son application. C’est dans cette acceptation que les deux chambres du parlement ont révisés le code minier de 2002 ensuite adopté la loi portant révision du code minier. Dans le délai constitutionnel la loi est transmise au Président de la République pour promulgation dans un délai de 15 jours. Cependant, la loi portant réforme du code minier de 2002 demeure non promulguée.

Introduction

La promulgation du projet de loi portant révision du code minier de 2002 est un enjeu d’actualité sur lequel tous les regards sont braqués avec toile de fond. Le secteur minier est régit par la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier et le Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant règlement minier. Outre ces textes, il existe une panoplie des mesures d’application auxquelles celui-ci est également régit. En particulier le code minier comporte 344 articles repartis en 17 titres. La législation minière de 2002, est caractérisé d’incitatif avec des procédures d’octroi des droits miniers ou des carrières objectives, rapides et transparentes dans laquelle sont structurés les régimes fiscal, douanier et de change.

En principe, après une décennie de son application le code minier de la RDC était voué à une révision dans l’objectif de déceler ses forces et ses faiblesses. Promulguer en 2002, le code minier a totalisé 10 ans de son applicabilité en 2012. Au cours de cette année toutes les parties prenantes notamment le gouvernement, la société civile et le secteur privé étaient résolument impliquées dans les travaux de révision, lesquels les ont permis de formuler propositions d’amendements relativement à la problématique de dualisme juridique persistant ; les responsabilités sociales des entreprises minières ; la détérioration et la dégradation de l’environnement ; les revendications des communautés locales relatives à l’accès à la propriété minière ; l’expropriation, l’indemnisation, la délocalisation et la mise en place de plans de développement durable visant à améliorer le bien-être économique et social des communautés affectées par les projets miniers pendant et après l’exploitation, l’indemnisation des communautés en cas de délocalisation ; la consultation publique au cours de l’élaboration de l’étude d’impact environnemental et social pour permettre la participation active des communautés locales affectées par les projets miniers ou de carrière ; l’exécution des plans d’atténuation et de réhabilitation prévus au plan environnemental en cours ou à la cessation des activités de recherches ou d’exploitation minières ; la présence des enfants dans les mines artisanales ; l’insuffisance des données géologiques ; l’inexistence de la politique de promotion des investissements ; l’absence de modalités objectives d’exécution et de suivi des projets d’exploration et d’exploitation ; l’inadéquation des systèmes de recouvrement fiscal ; le manque de transparence et l’implication des autorités politico-militaires dans l’exploitation et le commerce des minerais ; la question de la stabilité des dispositions relatives aux régimes fiscal et douanier, etc.

En définitive, les avis des parties prenantes convergent lesquels soutiennent que la législation minière de 2002 n’a pas contribué au développement socioéconomique du pays. Le système fiscal favorable instauré a uniquement attiré les investisseurs miniers mais cependant, celui-ci n’a pas renfloué les caisses pour éradiquer la pauvreté et la crise économique auxquelles le pays fait quotidiennement face. Les autorités congolaises estiment que la reforme minière amorcée contribuera à l’amélioration de vie des congolais. Cependant, les opérateurs miniers arguent que le nouveau code minier ne cible pas la corruption, un cancer qui gangrène le secteur minier ces dernières.

La réforme du système fiscal axe prioritaire du nouveau code minier

La lecture minutieuse du projet de loi portant révision du code minier démontre que le régime fiscal est un axe prioritaire  de la réforme minière.

En effet, les investissements miniers exposent généralement les entreprises minières à des charges fiscales énormes. Cependant, dans la plupart de cas les investisseurs miniers exigent aux pays hôtes, des régimes fiscaux souples pouvant permettre une bonne rentabilité de leurs investissements. Dans le but d’attirer les investissements dans le secteur minier, les Etats sont obligés d’édicter des normes fiscales applicables aux investissements miniers et qui sont généralement incitatives et dérogatoires au régime fiscal de droit commun. C’est dans cette approche que le code minier  de 2002 prévoit un régime fiscal plus favorable aux investisseurs miniers.

Etant donné qu’il y a une forte présence des investisseurs miniers et spécialement la flambée des prix des minerais extraits en RDC, le gouvernement congolais voudrait ultimement saisir l’occasion de la réforme minière pour revoir à la hausse son système fiscal.

Hausse de taux de redevance minière

Actuellement, le taux de redevance minière tel que prévu dans le projet de loi suscite des divergences aigues entre le gouvernement congolais et les opérateurs miniers. Avant de relever et analyser les dispositions sur la redevance minière tel qu’envisagé dans le projet de loi, il s’avère indispensable de comprendre le contexte de celle-ci au regard du code minier de 2002

Approche juridique du Code minier de 2002

Aux termes de l’article 220 du code minier, «  le titulaire du titre minier d’exploitation est assujetti à une redevance minière dont l’assiette est calculée sur la base de la valeur des ventes réalisées diminué des frais de transport, de frais d’analyse se rapportant au contrôle de qualité du produit marchant à la vente, de frais d’assurance et des frais de commercialisation ».

L’instauration de la redevance minière est un effort consenti par l’Etat congolais pour permettre au titulaire de titre minier de jouir d’un régime fiscal susceptible de contribuer à la rentabilité des investissements dans le secteur minier.

Le code minier de 2002 fixe le taux de la redevance minière en fonction de produits en cause :

Le fer ou les métaux ferreux  0,5%

Les métaux non ferreux 2%

Les métaux précieux 2,5%

Les pierres précieuses 4%

Les minéraux industriels, les hydrocarbures solides et autres substances non citées 1%

Les matériaux de construction d’usages courants 0%

Le taux de la redevance varie en fonction selon la nature des substances minérales. La redevance minière est versée par le titulaire du titre minier d’exploitation au Trésor public. Celui-ci se charge de distribuer la recette de la redevance minière selon la clé de répartition suivante: 60% resteront acquis au Gouvernement Central ; 25 % sont versés sur un compte désigné par l’Administration de la Province où se trouve le projet et 15 % sur un compte désigné par la Ville ou le Territoire dans le ressort duquel s’opère l’exploitation.

Approche du nouveau code minier à promulguer

La nouvelle loi minière soumise à la promulgation fixe une redevance sur les « métaux stratégiques » au taux de 10%.  Une mesure qui fait monter les investisseurs miniers au créneau. Ils jugent qu’une telle mesure ruine la réputation du pays et entraine le pays vers le gel des investissements dans le secteur.

Les mobiles de la revue à la hausse vertigineuse du système fiscal minier se justifient par le fait que dans le marché international les prix des minerais extraits en République Démocratique du Congo sont en hausse. Les statistiques indiquent que le cours du cuivre dont le sous-sol katangais regorge, a gagné un chiffre de 14,5% en 2016, puis sa production en 2017 est 1,092 millions de tonnes (+6,9%). Les diamants potentiellement trouvé au Kasaï, ont grimpé de 9% entre 2013 et 2016, sa production 18,9 millions des carats (+28,1). L’Or, très présent dans le Sud-Kivu, a gagné 13% en 2017 après un bon de 8,6% en 2016, sa production en 2017 est de 23,3 tonnes(+2,7). Le Zinc, la production de 2017 est de 7833 tonnes (-32,8%). Quant au coltan utilisé pour la fabrication des Smartphones, particulièrement concentré dans le Kivu, son cours crève le plafond de +59% en 2017. Toutefois, le Cobalt, actuellement convoité essentiellement pour la fabrication  des batteries des véhicules électriques en remplacement des ceux d’essence et diesel, ce minerai potentiellement concentré dans le Katanga avec environ la moitié du marché mondial soit 66000 tonnes sur 123000 tonnes provient de la RDC. Le pays détient les 2/3 des réserves mondiales connues,  la production de Cobalt en 2017 a atteint 73940 tonnes (+15,5%).

En réalité, la forte demande de Cobalt pour des besoins économiques sur le marché international révolte l’Etat de classer le Cobalt parmi « les métaux dits stratégiques », dont  le taux de redevance est fixé à 10%. Comparativement à l’approche du Code minier de 2002, le taux de redevance du Cobalt passe de 2% à 10%. Une mesure farouchement combattue par les investisseurs miniers lesquelles menacent d’aller en arbitrage international si l’Etat congolais ne parvient à réduire ce taux. Toutefois la décision d’investir dans un pays dépend notamment du régime fiscal.

Dispositions constitutionnelles relatives à la promulgation du nouveau code minier

Le code minier est du domaine de la loi. Il est donc soumis aux règles établies par la  constitution.

Principe

Sans préjudice des autres dispositions de la présente constitution, la loi détermine les principes fondamentaux concernant le régime minier (article 123 alinéa 3 Constitution du 18 février 2006).

L’article 9 de la Constitution précitée dispose « L’Etat exerce une souveraineté permanente sur le sol, sous-sol, les eaux et forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau  continental ».

Au regard de cette disposition constitutionnelle il y a lieu de déduire l’énumération des termes « sous-sol » lesquels ont un lien direct avec avec la notion des mines car généralement les substances minérales sont dans le sous-sol. La Constitution fait du domaine  minier une appartenance de l’Etat congolais. Et c’est dans cette optique que le pouvoir législatif édicte les lois dans le domaine des mines en RDC.

Contexte de promulgation de la nouvelle loi portant code minier

Comme dans chaque Etat démocratique l’adoption définitive d’un projet ou d’une proposition de loi clôt, en principe, la phase parlementaire de la procédure législative débouche normalement sur la promulgation de la loi. La promulgation, c’est l’acte juridique par lequel le Président de la République authentifie l’existence et la régularité de la loi et donne l’ordre de se conformer aux  prescriptions de cette loi. C’est dans logique que la loi portant révision du code minier a été adoptée au parlement et puis transmis au Président de la République.

    Fondement juridique

La promulgation des lois tire le fondement juridique dans la constitution de la République.

Effets de promulgation

Les effets de promulgation des lois consiste primo à  attester l'existence de la loi, donner la régularité de la procédure législative. Secundo conférer au texte voté le caractère authentique ; elle authentifie la loi. Tertio donner l'ordre aux autorités publiques d'observer la loi et de la faire observer ; le texte est rendu exécutoire.

    La compétence

La compétence de promulgation d’une loi relève du Président de la République. Le Président de la République est le garant de la nation.

L’étendue du pouvoir

Le Président de la République dispose un large pouvoir en matière de promulgation à savoir :

Pouvoir de promulgation : Le Président de la République a le pouvoir de promulguer la loi dans les quinze jours de sa transmission. La constitution ne prévoit pas de délégation de pouvoir en cette matière (Article 140 de la Constitution du 18 février 2006).

Pouvoir de demander une nouvelle délibération: L’article 137 de la Constitution du 18 février 2006 dispose, « Dans un délai de quinze jours de la transmission, le Président de la République peut demander à l’Assemblée nationale ou au Sénat une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée ».

 Délais constitutionnels 

La prérogative de promulgation des lois reconnue au Président de la République est assujettie au respect des délais constitutionnels. Aux termes de l’article 140 « le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours de sa transmission après l’expiration des délais… ». Le délai constitutionnel de 15 jours ne peut être dérogé.

Défaut de promulgation dans le délai

La prérogative du Président de la République de promulguer la loi est liée au respect d’un délai constitutionnel. A défaut de promulgation de la loi par le Président de la République dans les délais constitutionnels, la promulgation est de droit (article 140 alinea 2 de la Constitution). Autrement dit lorsque le Président ne promulgue pas la loi dans l’échéance constitutionnelle, en conséquence, la loi est réputée promulguée et le texte est rendu définitivement exécutoire.

Dans le contexte de la loi portant révision du code minier de 2002, il va sans dire que les actes de deux chambres du parlement auraient été achevés le 27 février 2018. Partant de la date du 27 janvier 2017 comme date d’adoption, la présomption objective permet d’affirmer que la loi adoptée était transmise au  Président de la République dans le délai constitutionnel soit six jours après adoption ; mathématiquement le délai a couru le 05 février 2018. Et que celui avait un délai de 15 jours pour promulguer, mathématiquement la promulgation devrait intervenir le 20 février 2017. Cependant, le mutisme de la promulgation persiste.

Effet suspensif de promulgation

La cour constitutionnel contrôle la conformité des lois des actes d’assemblée sur pied de l’article 160 de la Constitution qui dispose « La Cour constitutionnelle est chargée du contrôle de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi ».

Dans le cas où une loi à promulguer est jugée inconstitutionnelle, la cour constitutionnelle peut être saisie sur base d’un recours (article 139 de la constitution.

Dans une telle hypothèse quatre scenarios se dégage à savoir :

1° le Président de la République dans les quinze jours qui suivent la transmission à lui faite de la loi définitivement adoptée ;

2° le Premier ministre dans les quinze jours qui suivent la transmission à lui faite de la loi définitivement adoptée ;

3° le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat dans les quinze jours qui suivent son adoption définitive ;

4° un nombre de députés ou de sénateurs au moins égal au dixième des membres de chacune des Chambres, dans les quinze jours qui suivent son adoption définitive.

Il est très pertinent de mentionner que la saisine de la cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité de loi constitue donc un effet suspensif à la promulgation de la loi.

A l’instant même de la rédaction du présent article, la cour constitutionnelle ne pas saisie d’un recours en inconstitutionnalité de la loi portant révision du code minier soumise au Président de la République pour promulgation. La saisine de la cour constitutionnelle pour l’inconstitutionnalité de la loi pouvait un effet suspensif à la promulgation de la loi portant révision du code minier.

Conclusion

Depuis 2012, le Code minier de 2002 a totalisé dix ans de son application. A l’issue de cette période celui est révisé pour évaluer les points forts et faibles. C’est dans cette logique que le gouvernement de la RDC a amorcé la réforme minière laquelle a fait que d’autres parties prenantes  notamment le secteur privé, la société civile s’engagent dans les travaux des propositions d’amendements sur la révision du Code minier. Restant dans la coutume, le gouvernement par le truchement du ministère des mines a déposé un projet de loi portant révision du code minier de 2002 au parlement lequel prévoit un accent particulier sur la réforme du système fiscal. La réforme de la fiscalité se justifié par la flambée de prix des minerais extrait en RDC. L’Etat congolais a  saisi l’opportunité de la hausse de prix des minerais pour revoir à la hausse son régime fiscal, et particulièrement classer certains minerais comme étant des « métaux stratégiques »  avec un taux de redevance fixé à 10%  contrairement au taux 2% sous l’empire du code minier de 2002. Ce taux qui est farouchement controversé par les opérateurs économiques opérant dans le secteur.

A l’issue des actes du parlement en marge de la révision du code minier de 2002, le nouveau minier a été transmis dans les délais constitutionnels au Président de la République en vue d’être promulguer dans les quinze jours. Cependant, le nouveau  code ne pas promulgué or la constitution prévoit que le défaut de promulgation de la loi par le Président de la République dans les délais constitutionnels, la promulgation est de droit (article 140 de la constitution). L’analyse juridique la plus objective des dispositions constitutionnelles en matière de promulgation des lois, prérogative du Président de la République, permet d’affirmer que d’autant plus que le nouveau code minier a été transmis dans les délais constitutionnels, et qu’il n’existe aucun effet suspensif constitutionnel, dans ce cas le nouveau code minier est réputé promulguer sur pied de l’article 140 de la constitution

Références 

Textes juridiques

(1)   Constitution du 18 février 2006

(2)   Loi n°007/2002 du 11 Juillet 2002 portant code minier

(3)   Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle

(4)   Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant règlement minier

(5)   Projet de loi portant révision du code minier

Ouvrages

(1)   Muhigirwa Rusembuka Ferdinand : « Vers une bonne gouvernance du secteur minier de la République démocratique du Congo »

(2)   Rapport de la Banque Mondiale sur la « bonne gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance », mai 2008

(3)   Commodity TopNews, le cobalt de la rdc : « potentialités, risques et importance sur le marché mondial du cobalt », 2017

(4)   Rapport annuel de la Banque Centrale du Congo,            2016

(5) Bmi research En 2018 : « la rdc sera le marché minier à plus forte croissance au monde »

(6)   Propositions d’amendements sur la révision du Code minier : Rapport de la société civile impliquées dans les questions des ressources naturelles, 2012

(7)   Bertrand Laporte, Céline De Quatrebarbes et Yannick Bouterige  « Fiscalité minière en Afrique » : un état des lieux du secteur de l’or dans 14 pays » de 1980 à 2015

(8)   Magazine Horizon Mines «  Professeur Dona Kampata » Justifie la révision du Code minier

(9)   Jeune Afrique,  Mines : « Le nouveau code minier inquiète la filière congolaise », 02 mars 2018

(10) Jeune Afrique, Mines : « La tempête sur la filière congolaise », février n° 2981 du 25 février, du  03 mars 2018

(11) Analyse du système fiscal minier congolais et proposition de réforme », Southern Africa Resource Watch, Edition Médias Paul, Kinshasa, 2015 ;

(12) Emile Lambert Mende OWENGA ODINGA, Droit Minier Tome I « Régime minier général pour les mines et les carrières », juillet 2014

(13) Georges Bokundu et Claude Kapemba, Southern Africa Resource Watch « Traversée des frontières: Conflits des ressources naturelles transfrontalières en République Démocratique du Congo et ses voisins: Angola et Ouganda”, 2015

(14) Cours de Droit-net : Promulgation et publication : Conditions d’application des lois

(15) Dieudonné KALUBA DIBWA, « La Justice constitutionnelle en République Démocratique du Congo », Editions Academia-Harmattan s.a