Analyse juridique de la promulgation de la loi portant modification du code minier en RDC

Analyse juridique de la promulgation de la loi portant modification du code minier en RDC

 

La République Démocratique du Congo regorge des potentialités minières incommensurables, dont l’exploitation responsable est porteuse du développement économique et la réduction de la pauvreté à travers le pays. En dépit des multiples problèmes expérimentés dans par le secteur sur le marché international les mines demeurent un vecteur du développement avec plus 11000 substances minérales différentes pour une valeur estimée à 3700 milliards de dollars américains. Le secteur minier représente 95% de recettes d’exportations pour une contribution de 10% au produit intérieur brut (PIB), ce qui fait de lui un moteur de l’économie nationale. Les richesses minérales de la RDC sont très répandues dans toutes les provinces notamment le cuivre, le coltan, le cobalt, le diamant, la cassitérite, le zinc, le wolframite, l’or, le manganèse, le gaz, etc. Les statistiques révèlent que le pays est le grand producteur cobalt disposant environ 48% des réserves mondiales, et 73,940 tonnes ont été produites en 2017. L’existence des richesses minières ne cesse d’attirer d’innombrables sociétés minières d’opérer dans le secteur. D’après les indicateurs il s’avère que la RDC va enregistrer un taux de croissance moyen de 17% au courant de l’année 2018, surplombant d’autres marchés miniers. Il est fort important de noter que le secteur minier est émaillé par une pléthore d’enjeux économiques, environnementaux, sociaux, lesquels ont conduit le législateur d’édicter la loi minière de 2002, en vue de réglementer les opérations extractives minières et surtout mettre sur pied une législation caractérisée d’incitative avec des procédures d’octroi des droits de carrières objectives, rapides et transparentes dans laquelle sont organisées les régimes fiscal, douanier et de change.. Cependant, une clause de stabilité préconise que le code minier de 2002 doit être révisé après dix ans de son application. C’est dans cette acceptation que les deux chambres du parlement ont révisés le code minier de 2002 ensuite adopté la loi portant révision du code minier. Dans le délai constitutionnel la loi est transmise au Président de la République pour promulgation dans un délai de 15 jours. Cependant, la loi portant réforme du code minier de 2002 demeure non promulguée.

 

 

 

Introduction

 La promulgation du projet de loi portant révision du code minier de 2002 est un enjeu d’actualité sur lequel tous les regards sont braqués avec toile de fond. Le secteur minier est régit par la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier et le Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant règlement minier. Outre ces textes, il existe une panoplie des mesures d’application auxquelles celui-ci est également régit. En particulier le code minier comporte 344 articles repartis en 17 titres. La législation minière de 2002, est caractérisé d’incitatif avec des procédures d’octroi des droits miniers ou des carrières objectives, rapides et transparentes dans laquelle sont structurés les régimes fiscal, douanier et de change.

En principe, après une décennie de son application le code minier de la RDC était voué à une révision dans l’objectif de déceler ses forces et ses faiblesses. Promulguer en 2002, le code minier a totalisé 10 ans de son applicabilité en 2012. Au cours de cette année toutes les parties prenantes notamment le gouvernement, la société civile et le secteur privé étaient résolument impliquées dans les travaux de révision, lesquels les ont permis de formuler propositions d’amendements relativement à la problématique de dualisme juridique persistant ; les responsabilités sociales des entreprises minières ; la détérioration et la dégradation de l’environnement ; les revendications des communautés locales relatives à l’accès à la propriété minière ; l’expropriation, l’indemnisation, la délocalisation et la mise en place de plans de développement durable visant à améliorer le bien-être économique et social des communautés affectées par les projets miniers pendant et après l’exploitation, l’indemnisation des communautés en cas de délocalisation ; la consultation publique au cours de l’élaboration de l’étude d’impact environnemental et social pour permettre la participation active des communautés locales affectées par les projets miniers ou de carrière ; l’exécution des plans d’atténuation et de réhabilitation prévus au plan environnemental en cours ou à la cessation des activités de recherches ou d’exploitation minières ; la présence des enfants dans les mines artisanales ; l’insuffisance des données géologiques ; l’inexistence de la politique de promotion des investissements ; l’absence de modalités objectives d’exécution et de suivi des projets d’exploration et d’exploitation ; l’inadéquation des systèmes de recouvrement fiscal ; le manque de transparence et l’implication des autorités politico-militaires dans l’exploitation et le commerce des minerais ; la question de la stabilité des dispositions relatives aux régimes fiscal et douanier, etc.

En définitive, les avis des parties prenantes convergent lesquels soutiennent que la législation minière de 2002 n’a pas contribué au développement socioéconomique du pays. Le système fiscal favorable instauré a uniquement attiré les investisseurs miniers mais cependant, celui-ci n’a pas renfloué les caisses pour éradiquer la pauvreté et la crise économique auxquelles le pays fait quotidiennement face. Les autorités congolaises estiment que la reforme minière amorcée contribuera à l’amélioration de vie des congolais. Cependant, les opérateurs miniers arguent que le nouveau code minier ne cible pas la corruption, un cancer qui gangrène le secteur minier ces dernières.

La réforme du système fiscal axe prioritaire du nouveau code minier

La lecture minutieuse du projet de loi portant révision du code minier démontre que le régime fiscal est un axe prioritaire de la réforme minière.

En effet, les investissements miniers exposent généralement les entreprises minières à des charges fiscales énormes. Cependant, dans la plupart de cas les investisseurs miniers exigent aux pays hôtes, des régimes fiscaux souples pouvant permettre une bonne rentabilité de leurs investissements. Dans le but d’attirer les investissements dans le secteur minier, les Etats sont obligés d’édicter des normes fiscales applicables aux investissements miniers et qui sont généralement incitatives et dérogatoires au régime fiscal de droit commun. C’est dans cette approche que le code minier de 2002 prévoit un régime fiscal plus favorable aux investisseurs miniers.

Etant donné qu’il y a une forte présence des investisseurs miniers et spécialement la flambée des prix des minerais extraits en RDC, le gouvernement congolais voudrait ultimement saisir l’occasion de la réforme minière pour revoir à la hausse son système fiscal.

Hausse de taux de redevance minière

Actuellement, le taux de redevance minière tel que prévu dans le projet de loi suscite des divergences aigues entre le gouvernement congolais et les opérateurs miniers. Avant de relever et analyser les dispositions sur la redevance minière tel qu’envisagé dans le projet de loi, il s’avère indispensable de comprendre le contexte de celle-ci au regard du code minier de 2002.

  • Approche juridique du Code minier de 2002

Aux termes de l’article 220 du code minier, “le titulaire du titre minier d’exploitation est assujetti à une redevance minière dont l’assiette est calculée sur la base de la valeur des ventes réalisées diminué des frais de transport, de frais d’analyse se rapportant au contrôle de qualité du produit marchant à la vente, de frais d’assurance et des frais de commercialisation “.

L’instauration de la redevance minière est un effort consenti par l’Etat congolais pour permettre au titulaire de titre minier de jouir d’un régime fiscal susceptible de contribuer à la rentabilité des investissements dans le secteur minier.

Le code minier de 2002 fixe le taux de la redevance minière en fonction de produits en cause :

  • Le fer ou les métaux ferreux 0,5%
  • Les métaux non ferreux 2%
  • Les métaux précieux 2.5%
  • Les pierres précieuses 4%
  • Les minéraux industriels, les hydrocarbures solides et autres substances non citées 1%
  • Les matériaux de construction d’usages courants 0%

Le taux de la redevance varie en fonction selon la nature des substances minérales. La redevance minière est versée par le titulaire du titre minier d’exploitation au Trésor public. Celui-ci se charge de distribuer la recette de la redevance minière selon la clé de répartition suivante: 60% resteront acquis au Gouvernement Central ; 25 % sont versés sur un compte désigné par l’Administration de la Province où se trouve le projet et 15 % sur un compte désigné par la Ville ou le Territoire dans le ressort duquel s’opère l’exploitation.

  • Approche du nouveau code minier à promulguer

La nouvelle loi minière soumise à la promulgation fixe une redevance sur les « métaux stratégiques » au taux de 10%. Une mesure qui fait monter les investisseurs miniers au créneau. Ils jugent qu’une telle mesure ruine la réputation du pays et entraine le pays vers le gel des investissements dans le secteur.

Les mobiles de la revue à la hausse vertigineuse du système fiscal minier se justifient par le fait que dans le marché international les prix des minerais extraits en République Démocratique du Congo sont en hausse. Les statistiques indiquent que le cours du cuivre dont le sous-sol katangais regorge, a gagné un chiffre de 14,5% en 2016, puis sa production en 2017 est 1,092 millions de tonnes (+6,9%). Les diamants potentiellement trouvé au Kasaï, ont grimpé de 9% entre 2013 et 2016, sa production 18,9 millions des carats (+28,1). L’Or, très présent dans le Sud-Kivu, a gagné 13% en 2017 après un bon de 8,6% en 2016, sa production en 2017 est de 23,3 tonnes(+2,7). Le Zinc, la production de 2017 est de 7833 tonnes (-32,8%). Quant au coltan utilisé pour la fabrication des Smartphones, particulièrement concentré dans le Kivu, son cours crève le plafond de +59% en 2017. Toutefois, le Cobalt, actuellement convoité essentiellement pour la fabrication des batteries des véhicules électriques en remplacement des ceux d’essence et diesel, ce minerai potentiellement concentré dans le Katanga avec environ la moitié du marché mondial soit 66000 tonnes sur 123000 tonnes provient de la RDC. Le pays détient les 2/3 des réserves mondiales connues, la production de Cobalt en 2017 a atteint 73940 tonnes (+15,5%).

En réalité, la forte demande de Cobalt pour des besoins économiques sur le marché international révolte l’Etat de classer le Cobalt parmi « les métaux dits stratégiques », dont le taux de redevance est fixé à 10%. Comparativement à l’approche du Code minier de 2002, le taux de redevance du Cobalt passe de 2% à 10%. Une mesure farouchement combattue par les investisseurs miniers lesquelles menacent d’aller en arbitrage international si l’Etat congolais ne parvient à réduire ce taux. Toutefois la décision d’investir dans un pays dépend notamment du régime fiscal.

Dispositions constitutionnelles relatives à la promulgation du nouveau code minier

Le code minier est du domaine de la loi. Il est donc soumis aux règles établies par la constitution.

  • Principe

Without prejudice to the other provisions of the constitution, the law determines the fundamental principles concerning the mining regime (article 123 paragraph 3 Constitution of 18 February 2006).

Article 9 of the aforementioned Constitution says: “The State exercises permanent sovereignty over the soil, subsoil, water and forests, over the airspace, fluvial, lacustrine and Congolese maritime as well as on the Congolese territorial sea and on the continental shelf “.

According to this constitutional provision it can deduce the enumeration of the terms “subsoil” which have a direct link with the concept of mines because generally the mineral substances are in the subsoil. The Constitution makes the mining domain a part of the Congolese State. And it’s in this perspective that the lawmakers elaborating the laws in the field of mines in the DRC.

Background of promulgation of the new mining code

 As in all democratic States, the final adoption of law or legislative proposal closes, in principle, the parliamentary phase of the legislative procedure, which normally conducts to the promulgation of the law. The promulgation is the legal act by which the President of the Republic authenticates the existence and the regularity of the law and gives the order to conform to the prescriptions of this law. It is logical that the law revising the mining code was passed in parliament and then transmitted to the President of the Republic.

 Legal basis

 The promulgation of laws is found in the constitution of the State

  • Promulgation effects

The effects of promulgation of laws consist, firstly attesting the existence of the law, giving the regularity of the legislative procedure. Secondly, confiding the text voted the authentic character; authenticates the law. Thirdly ordering public authorities to observe the law and to enforce it; the text is made enforceable.

  • Competency

The power to promulgate laws is the responsibility of the President of the Republic. The President of the Republic is the guarantor of the nation.

  • Extent of the power

The President of the Republic has a wide power in matters of promulgation namely:

Power of Promulgation: The President of the Republic has the power to promulgate the law within fifteen days of its transmission. The constitution does not provide delegation of power in this area (Article 140 of the Constitution of 18 February 2006).

Power to request a new deliberation: Article 137 of the Constitution says, “Within fifteen days of the transmission, the President of the Republic may request the National Assembly or the Senate a new deliberation of the law or some of its articles. This new deliberation can not be refused”.

  • Constitutional deadlines

The prerogative of promulgation laws acknowledged to the President of the Republic required the respect to the constitutional deadlines. According to article 140 “the President of the Republic promulgates the law within fifteen days of its transmission after the expiry of the time …”. The constitutional deadline of 15 days can not be derogated.

  • Failure to promulgate within the deadline

The prerogative of the President of the Republic to promulgate the law is bound to the respect of constitutional deadline. In case of absence of the promulgation law by the President of the Republic within the constitutional deadline, the promulgation is supposed done (article 140 paragraph 2 of the Constitution). In other words, whether the President should not promulgated as required according to the constitutional deadline, the law is supposed promulgated and the text is definitively enforceable.

In the context of the law revising the mining code of 2002, needless to say that the acts of two chambers of the Parliament would have been completed on February 27th 2018. From this adoption date, the objective presumption enables to say that the adopted law was transmitted to the President of the Republic within the constitutional deadline, either 6th  of February mathematically the deadline ran 06th of February 2018. And the President had 15 days to promulgate, mathematically the promulgation should occur on February of 20th, 2017. However, the silence of the promulgation still persists.

 Suspensive effects of promulgation

The Constitutional Court control the compliance of laws of assembly’ acts according to the Constitution which says: “The Constitutional Court is in charge of the control of the constitutionality of laws and acts with the force of law“.

Where a law to be promulgated is found to be unconstitutional, the Constitutional Court may be referral on appeal (Article 139 of the Constitution).

In case the law to be promulgated is found unconstitutional, the Constitutional Court might be referral on appeal (Article 139 of the Constitution).

In such assumption, four scenarios emerge:

1) The President of the Republic within fifteen days following the transmission to him of the law finally adopted;

2) The Prime Minister within fifteen days after the transmission to him of the law finally adopted;

3)  The President of the National Assembly or the President of the Senate within fifteen days of its final adoption;

4) A number of deputies or senators at least equal to one-tenth of the members of each House, within fifteen days of its final adoption.

It so relevant to mention that the referral of  the Constitutional Court for unconstitutionality of law constitute a suspensive effect on the promulgation law.

While this article is writing, the Constitutional Court does not referral an appeal of unconstitutionality of the law revising the mining code submitted to the President of the Republic for promulgation. The referral to the constitutional court for the unconstitutionality of the law could have a suspensive effect on the promulgation of the law revising the mining code.

 Conclusion

 Since 2012, the Mining Code of 2002 has realized ten years of its implementation. At the end of this period, this one is revised to assess the strength and weakness points. It is in this logic that the DRC government has initiated the mining reform, which has made other stakeholders including the private sector, civil society involved in the work of the proposals amendments on the revision of the Code Mining. Remaining in practice, the government through the Ministry of Mines has written the bill on the Revision of the Mining code revising which have been submitted to the parliament institution with a particular focus on the reform of tax system. The tax reform is justified by the rise of mineral prices extracted in the DRC, and the Congolese State has seized the opportunity to revise upwards its tax system, and particularly classify some ores as “strategic metals” with a royalty rate set at 10% contrary to the rate 2 % under the Mining Code of 2002. This rate is fiercely controversial by economic operators operating in the sector. At the end of the acts of the Parliament in margin of the revision of the mining code of 2002, the new mining was transmitted (in constitutional deadline) to the President of the Republic with a view to be promulgated within fifteen days. However, the new mining code is beneficiate signature (promulgtation); the constitution says black on white that the failure to promulgate the law within constitutional deadline, the promulgation is supposed done (Article 140 of the constitution). The most objective legal analysis of the constitutional provisions on the promulgation of laws as the prerogative of the President of the Republic, enable to confirm that the new mining code was transmitted within the constitutional deadlines, and it not exist any constitutional suspensive effect, in this case the new mining code is supposed promulgated under article 140 of the Constitution.

Bibliography

 Legal texts

  • Constitution of February 18th , 2006
  • Act No. 007/2002 of July 11th , 2002 on the Mining Code
  • Organic Law No. 13/026 of 15th October 2013 on the organization and functioning of the Constitutional Court
  • Decree No. 038/2003 of 26 March 2003 on mining regulations
  • Bill to revise the mining code

 Books

  • Muhigirwa Rusembuka Ferdinand: “Towards Good Governance in the Mining Sector of the Democratic Republic of Congo”
  • World Bank Report on “Good Governance in the Mining Sector as a Growth Factor”, May 2008
  • Commodity TopNews, the cobalt of the rdc: “potentialities, risks and importance in the global cobalt market”, 2017
  • Annual Report of the Central Bank of Congo, 2016
  • Bmi research In 2018: “the DRC will be the fastest growing mining market in the world”
  • Proposals amendments on the Review of the Mining Code: Report of Civil Society Involved in Natural Resources Issues, 2012
  • Bertrand Laporte, Céline De Quatrebarbes and Yannick Bouterige “Mining Taxation in Africa”: a review of the gold sector in 14 countries »from 1980 to 2015
  • Horizon Mines Magazine, “Professor Dona Kampata justifies the revision of the Mining Code” 2018
  • Jeune Afrique, Mines: “The new mining code worries the congolese industry”, March 02, 2018
  • Jeune Afrique: Mines: “The storm on the Congolese sector”, February n ° 2981 of February 25, March 03, 2018
  • Analysis of the Congolese Mining Tax System and Proposal reform “, Southern Africa Resource Watch, Media Edition Paul, Kinshasa, 2015
  • Emile Lambert Mende OWENGA ODINGA, Mining Law Volume I “General Mining Regime for Mines and Quarries”, July 2014
  • Georges Bokundu and Claude Kapemba, Southern Africa Resource Watch “Crossing Borders: Natural Resources Conflicts in the Democratic Republic of Congo and its Neighbors: Angola and Uganda”, 2015
  • Law-Net Course: Promulgation and Publication: Conditions of Law Enforcement
  • Dieudonné KALUBA DIBWA, “Constitutional Justice in the Democratic Republic of Congo”, Editions Academia-Harmattan s.a
  • (1) Law-Net Course: Promulgation and Publication: Conditions of Law Enforcement